فصل بانک - رئیس سابق صندوق توسعه ملی از برداشت‌های مکرر دولت‌ها و کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت می‌گوید.
اقتصادی
به گزارش فصل بانک ، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل درآمدهای نفتی به ثروتی ماندگار برای نسل‌های آینده تشکیل شد؛ نهادی که قرار بود بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز را از چرخه هزینه‌های جاری دولت خارج و به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت اختصاص دهد. با این حال، نحوه تخصیص درآمدهای نفتی و برداشت‌های مکرر دولت‌ها از منابع صندوق، طی سال‌های گذشته همواره یکی از چالش‌های اصلی این نهاد بوده است.
مهدی غضنفری، رئیس سابق صندوق توسعه ملی، معتقد است عملکرد این صندوق به‌طور مستقیم به دو عامل وابسته است: میزان صادرات نفت و گاز و پایبندی دولت‌ها به سهم قانونی صندوق از درآمدهای حاصل از آن. به گفته او، در دوره پنج‌ساله مسئولیتش، دولت‌ها بیش از 10 بار برای برداشت از منابع صندوق مجوز دریافت کردند و این روند موجب شد بخشی از منابعی که باید به‌عنوان ثروت بین‌نسلی حفظ می‌شد، در مصارف بودجه‌ای هزینه شود.
غضنفری در این بخش از گفت‌وگوی تفصیلی (بخش دوم) با خبرنگار اقتصادی تسنیم، ضمن تشریح ابعاد برداشت دولت‌ها از منابع صندوق توسعه ملی، نسبت به تداوم این روند هشدار می‌دهد و تأکید می‌کند که اگر دولت‌ها به برداشت از سهم صندوق عادت کنند، حتی این منابع نیز در نهایت پاسخگوی نیازهای بودجه‌ای آنها نخواهد بود. او در عین حال، معتقد است اصلاح سازوکار قانونی تخصیص درآمدهای نفتی، پیش‌شرط حفظ منابع و تقویت عملکرد صندوق توسعه ملی است.
تسنیم: یکی دیگر از انتقادهای شما به عملکرد صندوق توسعه ملی، نحوه محاسبه سود مطالبات از دولت و انعکاس آن در صورت‌های مالی بود. چرا معتقد بودید صورت‌های مالی صندوق تصویر واقعی از وضعیت دارایی‌ها و مطالبات ارائه نمی‌کند؟
غضنفری: یکی دیگر از موضوعاتی که در دوره مسئولیت من در صندوق توسعه ملی بسیار آزاردهنده بود، نحوه محاسبه مطالبات و انعکاس آنها در صورت‌های مالی صندوق بود. تأکید می‌کنم که این موضوع را به‌صورت تمسخرآمیزی مطرح می‌کنم؛ زیرا در حالی که گفته می‌شد صورت‌های مالی صندوق توسعه ملی استاندارد است و نهادهای مختلف نیز آن را تأیید و امضا می‌کردند، از نظر من آن صورت‌های مالی یکی از بزرگ‌ترین مغایرت‌ها با واقعیت را داشت.
ماجرا از این قرار بود که صندوق توسعه ملی مبالغی را به دولت پرداخت کرده بود. در صورت‌های مالی، فرض بر این گذاشته می‌شد که دولت باید سالانه پنج درصد سود به این منابع پرداخت کند. برای مثال، اگر صندوق 100 میلیون دلار به دولت پرداخت کرده بود، در محاسبات صورت‌های مالی فرض می‌شد که دولت باید در پایان سال 105 میلیون دلار به صندوق بازگرداند.
به این ترتیب، پنج میلیون دلار به‌عنوان سود شناسایی می‌شد؛ در حالی که این سود صرفاً بر اساس یک فرض محاسباتی در صورت‌های مالی ثبت شده بود و مشخص نبود که اساساً دولت اصل بدهی را قبول دارد یا خیر. سال بعد نیز مجدداً پنج درصد سود به این رقم اضافه می‌شد و همین روند ادامه پیدا می‌کرد. در نهایت، با جمع شدن این سودهای محاسباتی و فرضی، رقم بزرگی به‌عنوان سود صندوق در صورت‌های مالی منعکس می‌شد.
من نسبت به این موضوع اعتراض داشتم و تأکید می‌کردم که ابتدا باید مشخص شود آیا دولت اساساً این بدهی را قبول دارد یا خیر. به همین دلیل، موضوع را از طریق مراجعه به سازمان برنامه و بودجه پیگیری کردیم.
در آنجا به ما اعلام شد که برای شناسایی چنین بدهی‌هایی باید شناسه یکتا و مستندات مربوط به آن ارائه شود. اما صندوق چنین شناسه‌ها و مستنداتی را در اختیار نداشت. حتی سازمان برنامه و بودجه اصل این بدهی‌ها را نیز قبول نداشت و اعلام می‌کرد که اساساً چنین تعهدی در قبال صندوق توسعه ملی ندارد.
برای مثال، ممکن بود در صورت‌های مالی صندوق رقمی در حدود 30 میلیارد دلار به‌عنوان مطالبات از دولت ثبت شده باشد، اما وقتی برای پیگیری به سازمان برنامه مراجعه می‌کردیم، اصل این رقم را قبول نداشتند و می‌گفتند ما چنین بدهی‌ای به صندوق نداریم.
نکته مهم این بود که بخشی از این منابع با مجوز و اذن‌های مربوط از صندوق خارج شده بود، اما اسناد و مستندات لازم برای اثبات تعهد دولت به بازپرداخت این مبالغ در اختیار صندوق قرار نداشت. با وجود این، صورت‌های مالی به‌گونه‌ای تنظیم شده بود که گویی اصل بدهی و سود آن کاملاً قطعی است.
در واقع، در صورت‌های مالی فرض می‌شد که صندوق مبلغی را به دولت پرداخت کرده، دولت باید سالانه پنج درصد سود آن را بپردازد و چون طی چند سال این مبالغ پرداخت نشده، جریمه تأخیر نیز به آن اضافه می‌شود. به این ترتیب، هر سال رقم مطالبات و سودهای محاسبه‌شده افزایش پیدا می‌کرد و در نهایت، عدد بزرگی به‌عنوان دارایی و سود صندوق نمایش داده می‌شد؛ در حالی که سازمان برنامه و بودجه حتی اصل بدهی را قبول نداشت.
من مرتباً نسبت به این مسئله اعتراض می‌کردم و می‌گفتم این روش محاسبه اشتباه است و نمی‌توان آن را انعکاس‌دهنده واقعیت دانست. اگر نام این صورت‌های مالی را استاندارد می‌گذاریم، باید مبتنی بر واقعیت و مستندات قابل اتکا باشند. وقتی طرف مقابل اصل بدهی را قبول ندارد و مدارک کافی برای اثبات تعهد او در اختیار نداریم، چگونه می‌توانیم سود آن را به‌عنوان درآمد قطعی صندوق شناسایی کنیم؟
حتی اگر فرض کنیم دولت اصل بدهی را پذیرفته باشد، باز هم این سؤال مطرح است که مبنای تعیین سود پنج‌درصدی چیست؟ بر اساس کدام مستند قانونی یا قراردادی باید دولت چنین سودی پرداخت کند؟ ممکن است دولت اساساً معتقد باشد که نباید سودی بابت این منابع بپردازد.
از سوی دیگر، باید به این نکته توجه می‌کردیم که مجوز خروج این منابع از صندوق چه مفادی داشته است. ممکن بود در برخی موارد، بر اساس اذن صادرشده، منابعی از صندوق در اختیار دولت قرار گرفته باشد، اما در آن مجوز هیچ تعهدی برای پرداخت سود پیش‌بینی نشده باشد. بنابراین، نمی‌توان بدون توجه به مفاد مجوز و مستندات قانونی، به‌صورت یک‌طرفه برای این منابع سود تعیین کرد.
این یکی دیگر از موضوعاتی بود که در دوره مسئولیتم به‌طور جدی پیگیری کردم؛ زیرا معتقد بودم صورت‌های مالی صندوق باید واقعیت دارایی‌ها، مطالبات و تعهدات را نشان دهد، نه اینکه با ثبت سودهای محاسباتی و مطالبات تأییدنشده، تصویری غیرواقعی از وضعیت مالی صندوق ارائه شود.
تسنیم: در نهایت، برای اصلاح نحوه محاسبه مطالبات و سودهای شناسایی‌شده در صورت‌های مالی صندوق توسعه ملی چه اقداماتی انجام دادید و این اصلاحات به کجا رسید؟
غضنفری: در نهایت، برای حل این مسئله مجموعه‌ای از اقدامات را دنبال کردیم. در ماه‌های پایانی مسئولیتم نیز کتابی با عنوان «ده فرمان برای حکمرانی بهتر صندوق توسعه ملی» منتشر کردم که در آن چند راهکار مشخص برای اصلاح ساختار حکمرانی و نحوه اداره صندوق ارائه شده بود. بخشی از این راهکارها مستقیماً به اصلاح صورت‌های مالی و واقعی‌سازی ارزش دارایی‌ها و مطالبات صندوق مربوط می‌شد.
نخستین اقدام، مذاکره با سازمان حسابرسی بود. ما تأکید کردیم که صورت‌های مالی صندوق توسعه ملی باید بر مبنای ماهیت ارزی آن تهیه شود. خوشبختانه سازمان حسابرسی نیز این موضوع را پذیرفت. بر همین اساس، در قالب یکی از فرمان‌های ده‌گانه، دستورالعملی برای نحوه تهیه صورت‌های مالی ارزی صندوق تدوین و ارائه کردم.
اقدام دوم، اصلاح شیوه شناسایی مطالبات و در نظر گرفتن ذخایر لازم برای مطالباتی بود که بازگشت آنها با تردید مواجه بود. استدلال ما این بود که وقتی یک دستگاه یا طرف دریافت‌کننده تسهیلات، اصل بدهی خود را قبول ندارد یا بازپرداخت آن با دشواری مواجه است، نباید صرفاً بر اساس محاسبات فرضی، اصل و سود آن را به‌عنوان دارایی قطعی صندوق در صورت‌های مالی ثبت کنیم.
برای این منظور، چند طبقه‌بندی مشخص برای مطالبات طراحی کردیم. به‌جای استفاده صرف از اصطلاحات متداول، پنج سطح برای دسته‌بندی مطالبات در نظر گرفتیم؛ از جمله مطالبات سهل‌الوصول، ممکن‌الوصول، صعب‌الوصول و بعیدالوصول. هدف این بود که وضعیت واقعی هر مطالبه، بر اساس احتمال بازگشت آن مشخص شود.
برای مطالباتی که احتمال وصول آنها بسیار پایین بود، تصمیم گرفتیم نه‌تنها سودی برای آنها شناسایی نکنیم، بلکه ذخیره لازم نیز در صورت‌های مالی در نظر بگیریم. حتی در مواردی که احتمال بازگشت اصل منابع بسیار ضعیف بود، باید ارزش آن دارایی از صورت‌های مالی تعدیل می‌شد و واقعیت به مردم گزارش می‌شد.
برای مثال، اگر 20 میلیارد دلار از منابع صندوق در اختیار دولت قرار گرفته بود و بازگشت آن به دلایل مختلف با دشواری جدی مواجه می‌شد، نباید بدون توجه به این واقعیت، همچنان آن را به‌عنوان یک دارایی قطعی در صورت‌های مالی ثبت می‌کردیم. باید احتمال عدم بازگشت منابع را در محاسبات لحاظ می‌کردیم و در صورت لزوم، ذخیره متناسب می‌گرفتیم.
این دستورالعمل‌ها و اصلاحات در ماه‌های پایانی مسئولیتم در هیئت عامل صندوق مطرح و تصویب شد. بر اساس آنها قرار بود صورت‌های مالی صندوق به‌گونه‌ای تهیه شود که سودهای خیالی و واهی در آن منعکس نشود و اگر صندوق با زیان مواجه شده است، این زیان با شجاعت و شفافیت اعلام شود.
معتقدم مردم باید بدانند نهادی که منابع و دارایی‌های آنها را در اختیار دارد، چه وضعیتی دارد. اگر صندوق زیان کرده است، باید این واقعیت را اعلام کنیم. ما منابع مردم را در اختیار گرفته‌ایم و اگر بخشی از این منابع به دلیل بازپرداخت‌نشدن تسهیلات یا مشکلات دیگر در معرض زیان قرار گرفته است، باید آن را صادقانه گزارش کنیم. قرار نیست زیان‌ها را پنهان کنیم یا با ثبت سودهای غیرواقعی، وضعیت صندوق را بهتر از آنچه هست نشان دهیم.
اینها از جمله آخرین اقداماتی بود که در ماه‌های پایانی حضورم در صندوق توسعه ملی دنبال کردیم. البته اقدامات دوره مسئولیتم به این موارد محدود نمی‌شد. تعامل با بخش خصوصی، گفت‌وگو با نمایندگان مجلس و دولت، برگزاری جلسات آموزشی و همایش‌ها، ثبت تاریخ شفاهی و استفاده از شیوه‌های مختلف برای ارتقای دانش و تجربه سازمانی نیز در دستور کار قرار داشت. همچنین تأمین مالی پروژه‌های مختلف اقتصادی را دنبال کردیم که هرکدام در جای خود اهمیت داشتند.
تسنیم: در دوره پنج‌ساله مسئولیت شما، چه میزان تأمین مالی برای پروژه‌های اقتصادی کشور انجام شد و مجموع تعهدات صندوق توسعه ملی در این دوره چقدر بود؟
غضنفری: متأسفانه در حال حاضر آمار دقیق و مستندی از میزان تأمین مالی در ذهن ندارم و باید به گزارش‌های عملکرد مراجعه کنم. با این حال، اگر اشتباه نکنم، در این پنج سال به‌طور متوسط سالانه حدود 2 میلیارد دلار تأمین مالی انجام دادیم که در مجموع رقمی در حدود 10 میلیارد دلار می‌شود.
البته بیان این عدد نیازمند یک توضیح است؛ زیرا ممکن است خواننده تصور کند تمام این مبلغ در همان دوره به‌صورت نقدی پرداخت شده است، در حالی که چنین برداشتی دقیق نیست.
برای مثال، ممکن است یک پروژه با تأمین مالی 500 میلیون دلاری تصویب شود و ما نیز به بانک مرکزی اعلام کنیم که باید 500 میلیون دلار به آن پروژه اختصاص یابد. اما این به معنای پرداخت تمام 500 میلیون دلار در همان سال نیست. ممکن است اجرای پروژه سه سال طول بکشد و منابع آن متناسب با پیشرفت پروژه و در مراحل مختلف پرداخت شود.
در واقع، برخی از ارقامی که درباره تأمین مالی اعلام می‌کنیم، تعهدات صندوق در قبال بخش خصوصی است، نه لزوماً منابعی که همان زمان به‌طور کامل پرداخت شده‌اند.
برای مثال، در ابتدای اجرای یک پروژه ممکن است تنها 2 درصد از مبلغ مصوب به‌عنوان پیش‌پرداخت در اختیار مجری قرار بگیرد تا اقدامات اولیه را انجام دهد. پس از گذشت شش ماه، مجری گزارش پیشرفت کار را ارائه می‌کند و در صورت تأیید، مراحل بعدی پرداخت انجام می‌شود.
در پروژه‌های 7 هزار و 8 هزار مگاواتی برق نیز، اگر اشتباه نکنم، مجموع تعهدات صندوق در حدود 3 تا 4 میلیارد دلار بود. اما این به معنای آن نیست که تمام این مبلغ در شش ماه یا یک سال پایانی مسئولیتم پرداخت شده باشد.
بخشی از این منابع مربوط به پروژه‌هایی بود که مراحل اجرایی و مقدمات دریافت ارز را طی کرده بودند؛ برای مثال، اعتبار اسنادی آنها گشایش شده بود، ثبت سفارش انجام داده بودند یا با تأمین‌کنندگان خارجی به توافق رسیده بودند و منابع به حساب آنها منتقل شده بود. در مقابل، برخی دیگر هنوز این مراحل را طی نکرده بودند و صرفاً تعهد صندوق برای تأمین مالی آنها به تصویب رسیده بود.
بنابراین، باید میان تأمین مالی مصوب، تعهدات ایجادشده و پرداخت واقعی منابع تفکیک قائل شد.
تسنیم: صندوق توسعه ملی را با چه میزان دارایی و منابع نقدی تحویل گرفتید و در پایان دوره مسئولیت، وضعیت این شاخص‌ها چگونه بود؟
غضنفری: در مراسم تودیع و معارفه‌ای که هنگام پایان مسئولیتم برگزار شد، یکی از اسلایدهایی که در سخنرانی خود ارائه کردم، مربوط به مقایسه وضعیت صندوق در زمان تحویل گرفتن و تحویل دادن آن بود.
در این مقایسه، دو شاخص مهم را مدنظر قرار داده بودم: نخست، دارایی‌های تحت مدیریت صندوق یا همان AUM و دوم، موجودی نقد صندوق نزد بانک مرکزی.
در مورد موجودی نقد نزد بانک مرکزی، اگر اشتباه نکنم، زمانی که مسئولیت را تحویل گرفتیم، این رقم حدود 6 میلیارد دلار بود و هنگام پایان مسئولیتم به حدود 16 میلیارد دلار رسید.
شاخص دوم، دارایی‌های تحت مدیریت صندوق بود که اگر حافظه‌ام یاری کند، در زمان شروع مسئولیتم حدود 130 میلیارد دلار برآورد می‌شد و در پایان دوره به رقمی نزدیک به 200 میلیارد دلار رسید.
البته برای بیان دقیق این ارقام باید به اسلایدهای همان مراسم مراجعه کنم و اعداد را با مستندات تطبیق دهم. این دو شاخص از جمله اطلاعاتی بودند که در گزارش عملکرد و سخنرانی مراسم تودیع و معارفه ارائه کردم.
منظور از دارایی‌های تحت مدیریت یا AUM نیز مجموع ارزش دارایی‌هایی است که صندوق مدیریت می‌کند. برای توضیح ساده‌تر، اگر قرار باشد کل صندوق با تمام دارایی‌ها، بدهی‌ها، مطالبات و منابع نقد آن ارزش‌گذاری شود، باید تصویری جامع از وضعیت مالی آن داشته باشیم. البته AUM و ارزش خالص دارایی‌ها دو مفهوم متفاوت هستند و نباید آنها را با یکدیگر اشتباه گرفت.
تسنیم: عملکرد صندوق توسعه ملی تا چه اندازه به وضعیت صادرات نفت و گاز و نحوه تخصیص درآمدهای حاصل از آن وابسته است؟ برای تقویت عملکرد صندوق، چه اصلاحاتی در این زمینه ضروری است؟
غضنفری: برای بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی، باید به چند شاخص مهم توجه کرد؛ زیرا اگر این شاخص‌ها در سطح کشور مورد توجه قرار نگیرند، صندوق نیز آسیب می‌بیند. به‌طور خلاصه، صندوق به چند عامل اساسی وابسته است که مهم‌ترین آنها میزان صادرات نفت و گاز و نحوه تخصیص درآمدهای حاصل از آن است.
نخست اینکه بر اساس اساسنامه، منابع صندوق از محل صادرات نفت و گاز تأمین می‌شود. بنابراین، اگر صادرات نفت و گاز انجام نشود، منابع جدیدی نیز به صندوق وارد نخواهد شد. این موضوع بدیهی است و نشان می‌دهد که برای تقویت صندوق، باید به حفظ و افزایش درآمدهای حاصل از صادرات منابع زیرزمینی توجه جدی شود.
موضوع دوم، نحوه تقسیم درآمدهای نفتی میان صندوق توسعه ملی و دولت است. بر اساس قانون، صندوق و سازمان برنامه و بودجه را می‌توان به دو برادر تشبیه کرد که هرکدام سهم مشخصی از درآمدهای نفتی دارند. اما در سال‌های گذشته، در عمل اتفاقی که افتاده این بوده که برادر بزرگ‌تر، یعنی دولت، تمام یا بخش عمده منابع را برداشت کرده و سهم صندوق به‌طور کامل پرداخت نشده است.
البته دولت نیز استدلال می‌کند سهمی که برای اداره کشور در نظر گرفته شده، کافی نیست. این موضوع قابل درک است؛ اما راه‌حل آن نباید این باشد که دولت با دریافت مجوزهای موردی، سهم صندوق را نیز برداشت کند. اگر سهم دولت برای اداره کشور کافی نیست، باید درباره اصلاح قانون و میزان سهم هرکدام تصمیم‌گیری شود، نه اینکه دولت‌ها به‌طور مکرر برای برداشت از منابع صندوق مجوز بگیرند.
این روند می‌تواند بسیار خطرناک باشد؛ زیرا اگر دولت‌ها عادت کنند تمام درآمدهای نفتی را وارد بودجه کنند و سهم صندوق را نیز برداشت کنند، پس از چند سال ممکن است بگویند حتی با برداشت سهم صندوق هم منابع بودجه کافی نیست و دوباره درخواست برداشت بیشتری داشته باشند.
تسنیم: در دوره پنج‌ساله مسئولیت شما، دولت‌ها چند بار برای برداشت از منابع صندوق توسعه ملی مجوز گرفتند و مجموع این برداشت‌ها چه میزان بود؟
غضنفری: در دوره مسئولیت من، در دو دولت فعالیت کردم و اگر اشتباه نکنم، در مجموع بیش از 10 بار برای برداشت از منابع صندوق توسعه ملی مجوز گرفته شد.
برای توضیح ابعاد این موضوع، فرض کنید صندوق باید سالانه 15 تا 20 میلیارد دلار از محل درآمدهای نفتی دریافت کند. در یک دوره پنج‌ساله، مجموع سهم صندوق می‌توانست به حدود 75 میلیارد دلار برسد. اما در عمل، دولت‌ها بخش قابل‌توجهی از این منابع را دریافت کردند و سهم صندوق به‌طور کامل به آن اختصاص نیافت.
علاوه بر این، دولت‌ها در چند نوبت با دریافت مجوزهای جداگانه، مبالغی را نیز از منابع صندوق برداشت کردند؛ برای مثال، یک میلیارد یا دو میلیارد دلار در هر نوبت. این برداشت‌ها جدا از سهمی بود که در جریان تخصیص درآمدهای نفتی باید به صندوق اختصاص پیدا می‌کرد.
در یک مورد نیز مجوزی گرفته شد که بخشی از سهم صندوق به دولت اختصاص یابد. به بیان دیگر، ابتدا نیمی از سهم صندوق به دولت منتقل شد و سپس از بخش باقی‌مانده نیز برای مصارف مختلفی مانند تأمین کالاهای اساسی و سایر هزینه‌ها برداشت‌هایی صورت گرفت.
به این ترتیب، صندوق با وضعیتی مواجه شد که از یک طرف سهم قانونی آن از درآمدهای نفتی به‌طور کامل پرداخت نمی‌شد و از طرف دیگر، در طول سال نیز با درخواست‌های مکرر برای برداشت از منابعش روبه‌رو بود.
اگر بخواهیم این وضعیت را در قالب یک برآورد کلی توضیح دهیم، در پنج سال مورد بحث، از مجموع حدود 75 میلیارد دلار سهمی که می‌توانست به صندوق اختصاص پیدا کند، رقمی در حدود 30 تا 35 میلیارد دلار نیز از منابع صندوق برای مصارف دیگر برداشت شد. این برداشت‌ها از مسیر مجوزهای مختلف انجام می‌شد و بخشی از منابع نیز به بودجه جاری و عمرانی اختصاص پیدا می‌کرد.
در واقع، تقریباً در هر سال چند بار برای برداشت از منابع صندوق مجوز گرفته می‌شد و این روند به یک مسئله دائمی تبدیل شده بود. به همین دلیل تأکید دارم که باید سازوکار قانونی تخصیص منابع اصلاح شود و سهم صندوق به‌صورت پایدار و قابل پیش‌بینی در اختیار آن قرار گیرد.
انتهای پیام/