فصل بانک - علی نظافتیان، پژوهشگر حقوق بانکی در یادداشتی اختصاصی برای ایبنا به بررسی احکام 24گانه پیشنهادی درباره تاب‌آوری اقتصاد ایران و اقتصاد مقاومتی پرداخت.
ثبات ارزی، پایداری نظام بانکی و تأمین مالی تولید، مستلزم آن است که اهداف اقتصادی با ظرفیت واقعی منابع و توان اجرایی کشور تناسب داشته باشند. فارغ از معانی و برداشت های متفاوت از مفهوم اقتصاد مقاومتی، در واقع اقتصاد مقاومتی در معنای واقعی خود، به معنای افزایش توان اقتصاد کشور برای مقابله با شوک‌های اقتصادی، کاهش آسیب‌پذیری در برابر محدودیت‌های خارجی، تقویت تولید داخلی و حفظ ثبات اقتصادی است. تحقق این اهداف، بدون تردید، به سیاست‌گذاری منسجم و تصمیم‌های مؤثر نیاز دارد؛ اما موفقیت هر سیاست اقتصادی، علاوه بر هدف‌گذاری درست، به امکان اجرا، تناسب ابزارها و شناخت پیامدهای متقابل تصمیم‌ها وبه عبارتی با تاب‌آوری اقتصادی نیز وابسته است. در همین چارچوب، انتشار متن رسانه‌ای طرح 24 ماده‌ای «اقتصاد مقاومتی» که بنا بر گزارش‌های منتشرشده برای بررسی و امضای نمایندگان در سامانه جامع قانون‌گذاری مجلس بارگذاری شده است، فرصتی برای بررسی نسبت میان اهداف اعلام‌شده طرح و الزامات اجرایی آن فراهم می‌کند. متن منتشرشده، تغییرات گسترده‌ای در سیاست ارزی، نظام بانکی، تأمین مالی تولید، قیمت‌گذاری، مالیات و یارانه‌ها پیش‌بینی می‌کند. بااین‌حال، تا زمان انتشار نسخه رسمی و نهایی طرح، بررسی مفاد آن باید با این ملاحظه انجام شود که متن رسانه‌ای لزوماً بیانگر آخرین صورت مورد نظر پیشنهاددهندگان نیست.
ثبات ارزی؛ هدفی مهم با الزامات سنگین
یکی از محورهای اصلی طرح پیشنهادی، استقرار نظام ارزی ثابت و تک‌نرخی و تثبیت نرخ رسمی ارز برای پنج سال است. در متن منتشرشده، کاهش تدریجی روزانه نرخ رسمی طی دو ماه و سپس تثبیت آن در نرخ تعیین‌شده برای دوره پنج‌ساله پیش‌بینی شده است. همچنین، مدیریت معاملات ارزی به بانک مرکزی سپرده شده و بازگشت صددرصدی ارز حاصل از صادرات از طریق فروش به بانک مرکزی مورد تأکید قرار گرفته است. اما دقیقآ مشخص نیست بانک مرکزی برای الزام صادر کنندگان به فروش 100 درصد ارز حاصل از صادرات چه ابزارهایی دراختیار دارد. به هرحال ثبات نرخ ارز می‌تواند در شرایط مناسب، به پیش‌بینی‌پذیری هزینه‌ها و تصمیم‌های اقتصادی کمک کند؛ اما تثبیت اداری نرخ، به‌تنهایی، ثبات پایدار بازار را تضمین نمی‌کند. پایداری چنین نظامی به میزان دسترسی به ارز، درآمدهای ارزی قابل اتکا، تقاضای وارداتی، وضعیت تراز پرداخت‌ها و توان بانک مرکزی برای تأمین نیازهای مشروع ارزی بستگی دارد. اگر نرخ تعیین‌شده با شرایط عرضه و تقاضا فاصله معناداری داشته باشد، احتمال شکل‌گیری تقاضای مازاد، محدودیت دسترسی به ارز، افزایش انگیزه‌های غیررسمی و فشار بر ذخایر ارزی وجود خواهد داشت. الزام صادرکنندگان به عرضه صددرصدی ارز نیز باید با توجه به هزینه‌های تولید، تعهدات ارزی، نیازهای وارداتی بنگاه‌ها و شیوه عملی بازگشت ارز بررسی شود. بنابراین، پیش از تصویب چنین احکامی، ارائه محاسبات روشن درباره منابع ارزی، مصارف پیش‌بینی‌شده و سازوکار مقابله با شوک‌های احتمالی ضروری است.
صفر شدن نرخ بهره اسمی؛ مسئله فقط اعلام یک نرخ نیست
بخش بانکی طرح نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. مطابق متن منتشرشده، در اجرای جزء (9) ماده (2) قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب 8/6/1362 و بند (19) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، نرخ بهره اسمی تمامی بانک‌های دولتی، خصوصی و مؤسسات مالی و اعتباری در یک مرحله صفر می‌گردد. بانک مرکزی مکلف است تمام اقدامات لازم جهت صفر نمودن بهره بانکی را انجام دهد.
تبصره ـ هزینه کارمزد وام پرداختی توسط نظام بانکی کشور نباید بیش از چهار درصد (4٪) از کل مبلغ وام در زمان بازپرداخت محاسبه گردد.
مشخص نیست در اینجا مقصود از واژه "بهره " چیست. از نظر تدوین کنندگان این طرح آیا بهره بانکی همان سود بانکی است؟ چون مقرر شده نرخ بهره اسمی بانک‌های دولتی و خصوصی و مؤسسات مالی و اعتباری باید در یک مرحله به صفر برسد. در تبصره همین ماده نیز مقرر شده است که «هزینه کارمزد وام پرداختی توسط نظام بانکی کشور» هنگام بازپرداخت، بیش از چهار درصد کل مبلغ وام نباشد. در بررسی این حکم، یک تمایز حقوقی اساسی نباید نادیده گرفته شود: کارمزد قرض‌الحسنه با سود حاصل از قراردادهای بانکی، ماهیت و مبنای حقوقی وشرعی یکسانی ندارد . در قرض‌الحسنه، کارمزد ناظر بر هزینه‌های مربوط به اعطای قرض است؛ اما درآمد بانک از قراردادهایی مانند فروش اقساطی، اجاره به شرط تملیک و مشارکت، تابع ساختار و آثار حقوقی همان عقود است. ازاین‌رو، نمی‌توان بدون تصریح قانونی و بررسی آثار حقوقی، همه این درآمدها را ذیل عنوان واحد «کارمزد وام» قرار داد. عبارت مندرج در نسخه‌های رسانه‌ای، سقف چهاردرصدی را صراحتاً به تسهیلات قرض‌الحسنه محدود نمی‌کند. همین نکته، ضرورت روشن‌سازی دامنه شمول حکم را دوچندان می‌سازد. آیا منظور صرفاً کارمزد قرض‌الحسنه است یا این سقف قرار است انواع تسهیلات بانکی مبتنی بر عقود اسلامی را نیز دربرگیرد؟ پاسخ به این پرسش، برای ارزیابی آثار حکم بر قراردادهای موجود و آتی، درآمد بانک‌ها و امکان تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی تعیین‌کننده است. مشخص نیست آیا در طراحی این طرح جنبه های فقهی این احکام مورد توجه بوده است یا خیر. وتاثیر این حکم بر هزینه تامین وتجهیز مانبع بانک چه میزان است. در واقع در نظام بانکداری بدون ربا، حذف عنوان بهره اسمی به‌تنهایی به معنای حذف هزینه تأمین مالی نیست. بانک‌ها برای تجهیز منابع، پوشش هزینه‌های عملیاتی، مدیریت ریسک اعتباری و ایفای تعهدات خود به سازوکار مالی پایدار نیاز دارند. اگر قرار باشد نرخ‌های قراردادی یا درآمدهای ناشی از عقود بانکی به‌صورت یکسان و بدون تفکیک ماهیت حقوقی محدود شوند، باید آثار آن بر تجهیز سپرده‌ها، تخصیص اعتبار، توان تسهیلات‌دهی و ترازنامه مؤسسات اعتباری پیشاپیش سنجیده شود. ازاین‌رو، پیش از داوری قطعی درباره این بخش، انتشار نسخه رسمی طرح و تصریح دقیق نسبت میان صفر شدن نرخ بهره اسمی، کارمزد قرض‌الحسنه و درآمدهای حاصل از سایر عقود بانکی ضرورت دارد.
تولید و بودجه؛ حلقه‌های وابسته به یکدیگر
طرح، در کنار تغییرات ارزی و بانکی، احکامی درباره اصلاح بودجه سال 1405، نظام یارانه‌ای، قیمت‌گذاری مواد خام و انرژی و حمایت مالی از بخش کشاورزی نیز در بر دارد. هر یک از این موضوعات به‌تنهایی با مسائل پیچیده مالی و اجرایی روبه‌رو است؛ اجرای هم‌زمان آنها، ضرورت ارزیابی آثار متقابل را بیشتر می‌کند. برای نمونه، تثبیت نرخ ارز بر درآمدهای ارزی دولت، ارزش ریالی صادرات، هزینه واردات و منابع بودجه اثر می‌گذارد. تغییر قیمت‌گذاری مواد اولیه نیز می‌تواند بر هزینه تولید صنایع پایین‌دستی، درآمد شرکت‌های بالادستی و انگیزه سرمایه‌گذاری اثرگذار باشد. در حوزه یارانه‌ها هم، اصلاح منابع و مصارف بدون برآورد دقیق هزینه‌های حمایتی و منابع قابل تحقق، ممکن است تعادل بودجه‌ای را با دشواری مواجه کند. حمایت از تولید داخلی و بخش کشاورزی هدفی قابل دفاع است؛ اما تحقق آن نیازمند منابع پایدار، سازوکار اجرایی روشن و هماهنگی میان سیاست‌های ارزی، اعتباری، مالیاتی و تجاری است. در غیر این صورت، ممکن است سیاستی که برای حمایت از یک بخش طراحی شده، از مسیر افزایش هزینه‌ها یا محدودیت تأمین مالی، بر بخش‌های دیگر فشار وارد کند.
ضرورت ارزیابی آثار اجرایی و اقتصادی پیش از تصویب
نقد این طرح به معنای نادیده گرفتن اهداف آن یا مخالفت با اصلاحات اقتصادی نیست. مسئله اصلی، تناسب میان دامنه احکام پیشنهادی و ظرفیت واقعی اقتصاد کشور برای اجرای هم‌زمان آنهاست. تغییرات گسترده در نرخ ارز، درآمدهای بانکی، بودجه عمومی و سازوکار حمایت از تولید، بدون ارزیابی جامع و مستند، می‌تواند ریسک‌های تازه‌ای ایجاد کند؛ حتی اگر هر یک از اهداف، به‌تنهایی، قابل دفاع باشد. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود پیش از تصمیم‌گیری نهایی، آثار طرح با مشارکت بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه، شبکه بانکی دولتی و خصوصی، تشکل‌های تخصصی بانکی و صاحب‌نظران اقتصادی و حقوقی بررسی شود. این ارزیابی باید دست‌کم شامل برآورد منابع و مصارف ارزی، آثار تثبیت نرخ بر ذخایر و تجارت خارجی، پیامدهای صفر شدن نرخ بهره اسمی و سقف کارمزد بر قراردادهای بانکی، تأثیر احکام بر توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها و آثار مالی بودجه‌ای و تولیدی باشد. همچنین لازم است برای احکام وابسته به یکدیگر، زمان‌بندی اجرا، پیش‌شرط‌های عملیاتی، سازوکار نظارت و راهکار مواجهه با انحراف از فرض‌های اولیه مشخص شود. در غیر این صورت، تعدد تکالیف قانونی ممکن است به جای افزایش هماهنگی، اجرای آنها را دشوارتر کند.
با اطلاعات و ارزیابی‌های در دسترس، هنوز نمی‌توان سازگاری اجرای هم‌زمان همه احکام پیشنهادی با ظرفیت ارزی، پولی، بانکی و مالی اقتصاد ایران یا به عباترتی با تاب‌آوری اقتصادی کشور را احراز کرد . این نتیجه به معنای اثبات ناسازگاری قطعی همه مواد طرح نیست؛ بلکه نشان می‌دهد پیش از تبدیل اهداف کلی به تکالیف الزام‌آورقانونی، باید امکان‌پذیری و آثار متقابل آنها به‌صورت مستند بررسی شده و تاب‌آوری اقتصادی کشور به احکام و آثار اجرایی و اقتصادی این طرح به‌دقت بررسی و ارزیابی شود. واقعیت آن است که اقتصاد مقاومتی زمانی به هدف خود نزدیک‌تر خواهد شد که اصلاحات، علاوه بر برخورداری از جهت‌گیری روشن، بر برآورد واقع‌بینانه منابع، شناخت محدودیت‌های اجرایی و هماهنگی میان سیاست‌های اقتصادی استوار باشد.
در هر حال مشورت با مدیران وکارشناسان مجرب و خبره و صاحبنظر بانکی در شبکه بانک‌های خصوصی و بانک‌های دولتی و خصولتی و گرفتن نظر رسمی بانک مرکزی در مورد مواد مختلف این طرح بسیار ضروری و مورد توصیه است.